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Habitat, Aménagement, Construction, Paysages

Les paysages institutionnalisés

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publié le 23 février 2018
Les paysages institutionnalisés
 
Le territoire régional est réglementé par différents plans de gestion et mesures de protections. Ces dispositions correspondent aux secteurs identifiés comme étant à forts enjeux environnementaux et paysagers. Ces outils ne régissent pas les secteurs de manière homogène, ils interviennent à des échelles et selon des intensités différentes.
 
► Voir la fiche sur : Les paysages institutionnalisés (format pdf - 2.8 Mo - 20/02/2018)


  Les mesures de protection du patrimoine naturel et paysager

Carte des paysages protégés
La Haute-Normandie compte assez peu de sites classés au titre de la loi de 1930. Ils se répartissent en général autour de la vallée de la Seine et le long du littoral. Cinq d’entre eux sont particulièrement importants en taille  : la vallée de l’Epte, la boucle des Andelys, la vallée de la Risle, le Val au Cesne et les falaises d’Etretat. Les autres restent très modestes et couvrent quelques hectares autour d’un monument ou d’un parc. Un projet de classement des boucles de la Seine à l’ aval de Rouen est en cours.

► Voir la fiche sur : Les mesures de protection du patrimoine naturel et paysager (format pdf - 2.8 Mo - 22/02/2018)


  Comparatif entre les valeurs paysagères et les paysages institutionnalisés

La majeure partie des valeurs paysagères de la Haute-Normandie sont déjà largement reconnues comme telles. Elles font l’objet de diverses protections liées à leur valeur patrimoniale, architecturale, paysagère ou écologique.

► Voir la fiche sur : Comparatif entre les valeurs paysagères et les paysages institutionnalisés (format pdf - 52.2 ko - 22/02/2018)


  Glossaire des protections

Arrêté préfectoral de protection de Biotope
L’arrêté préfectoral de protection de biotope est en France un arrêté, pris par le préfet, pour protéger un habitat naturel ou biotope abritant une ou plusieurs espèces animales et/ou végétales sauvages et protégées. L’APB peut concerner un ou plusieurs biotopes pouvant être concernés sur un même site. L’APB promulgue l’interdiction de certaines activités susceptibles de porter atteinte à l’équilibre biologique des milieux et/ou à la survie des espèces protégées y vivant. L’APB est proposé par l’État, en la personne du préfet et généralement étudié par les DREAL concernées et signé après avis de la commission départementale des sites, de la chambre d’agriculture, et le cas échéant du directeur régional de l’ONF si une forêt publique est concernée ou si le territoire est soumis au régime forestier.

Espace Naturel Sensible
Les espaces naturels sensibles des départements (ENS) sont un outil de protection des espaces naturels par leur acquisition foncière par les départements ou par la signature de conventions avec les propriétaires privés ou publics.
Pour mettre en œuvre la politique prévue, le département peut instituer, par délibération du conseil général, une taxe départementale des espaces naturels sensibles.
Ces espaces sont protégés pour être ouverts au public. Certaines parties peuvent être clôturées pour les besoins d’une gestion restauratoire par pâturage, par exemple.
Le Département peut exercer un droit de préemption, qui peut être délégué ou utilisé par substitution par le conservatoire du littoral ou les communes concernées. Le Département peut également réaliser de acquisitions au-delà de son droit de préemption, pour des immeubles n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration d’aliéner, ou se situant hors d’une zone de préemption.
Une gestion des milieux avec un plan de gestion, un suivi et une évaluation environnementale scientifique sont recommandés.

Périmètre UNESCO
La liste du patrimoine mondial, ou patrimoine de l’humanité, est établie par le Comité du patrimoine mondial de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO). Le but du programme est de cataloguer, nommer, et conserver les sites dits culturels ou naturels d’importance pour l’héritage commun de l’humanité.
La mission principale de la liste du patrimoine mondial est de faire connaître et de protéger les sites que l’organisation considère comme exceptionnels.
Les biens et sites incombent au premier chef à l’État territorial mais l’inscription sur la liste postule aussi que ces biens et ces sites appartiennent aussi à l’« Humanité » et sont ainsi placés sous une sorte de sauvegarde internationale. Il y a donc un système de coopération et d’assistance pour aider l’État territorial du point de vue financier et matériel. La communauté n’entre pas directement dans la gestion des sites concernés, mais il y a un suivi qui est réalisé par des organismes internationaux indépendants de l’État territorial (exemple : centre mondial de surveillance continue de la conservation de la nature). Cette protection est toute relative par rapport à la puissance de l’État sur son territoire.

Parc Naturel Régional
L’objectif d’un PNR est de protéger le patrimoine, contribuer à l’aménagement du territoire, et au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie, assurer l’accueil, l’éducation et l’information du public, réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans ces domaines et contribuer à des programmes de recherche.
Les régions ont l’initiative de la création d’un parc naturel régional. L’accord explicite des communes à la charte constitue le fondement du parc naturel régional.
Le parc naturel régional est régi par une charte. Celle-ci comporte un plan et un rapport déterminant les mesures qui seront applicables sur le territoire du parc. Les documents d’urbanisme (S.C.O.T., P.L.U.) doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte. Un organisme est chargé de l’aménagement et de la gestion du parc. Il met en œuvre la charte et veille à son respect. Les études d’impact intéressant le territoire du parc doivent lui être soumises pour avis. Il peut être consulté, à sa demande, lors de l’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme.

Propriété du conservatoire du littoral
Le Conservatoire du Littoral est un établissement public créé en 1975. Il mène une politique foncière visant à la protection définitive des espaces naturels et des paysages sur les rivages maritimes et lacustres et peut intervenir dans les cantons côtiers ainsi que dans les communes riveraines des estuaires et des deltas et des lacs de plus de 1000 hectares. Il acquiert des terrains fragiles ou menacés à l’amiable ou par préemption. Des biens peuvent également lui être donnés ou légués. Après avoir fait les travaux nécessaires de remise en état, il confie la gestion des terrains aux communes, à d’autres collectivités locales, à des associations pour qu’elles en assurent la gestion dans le respect des orientations arrêtées. Avec l’aide de spécialistes, il détermine la manière dont doivent être aménagés et gérés les sites acquis et définit les utilisations, notamment agricoles et de loisirs compatibles avec ces objectifs.

Forêt de protection
Le classement en forêt de protection, outil juridique le plus contraignant pour la protection des forêts, est réservé aux massifs présentant de forts enjeux en matière environnementale et sociale. Sa mise en oeuvre implique la forte adhésion des propriétaires et des collectivités territoriales concernées à un objectif de préservation permanente de la forêt.
Ce statut reste donc un outil de protection efficace au service des pouvoirs publics et de la collectivité. Il s’inscrit dans une vison à long terme de la préservation des espaces boisés et constitue un véritable outil pour l’aménagement du territoire.
Le classement , qui résulte des dispositions du code forestier, est prononcé par décret en Conseil d’Etat de façon à apporter toutes les garanties nécessaires aux personnes intéressées en ce qui concerne le respect du droit de propriété. Ces forêts peuvent être domaniales, communales ou privées.
La politique forestière mise en place en faveur des forêts
périurbaines manifeste depuis les années 1970 une volonté de préservation du milieu naturel et des boisements, mais également d’ouverture au public.
La forêt périurbaine est un concept relativement récent qui met en jeu la notion de proximité et de continuité, mais aussi de diversité entre le milieu rural et le milieu urbain. Sont généralement considérées comme telles les forêts situées à moins de 30 km d’une agglomération de 50.000 habitants. Ces forêts sont soumises à de très nombreuses menaces de disparition liées, directement ou indirectement, au développement de l’urbanisation et à la création de nouvelles infrastructures, notamment routières ou ferroviaires.

Réserve naturelle
Le système de protection par réserve naturelle fonctionne selon une échelle double  :

  • les réserves naturelles nationales, dont la valeur patrimoniale est jugée nationale ou internationale, et qui sont classées par décision du ministre de l’environnement, après avis du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) ;
  • les réserves naturelles régionales (ou RNR, qui remplacent depuis 2002 les réserves naturelles volontaires (RNV)), classées par décision du Conseil régional, dont la valeur patrimoniale est de niveau régional.

Le classement en réserve naturelle interdit théoriquement toute destruction et toute modification du milieu. Dans certains cas les activités traditionnelles comme l’agriculture ou l’élevage, voire la chasse sont maintenues. Chaque site naturel étant unique, l’ampleur de la réglementation et des interdictions sur le territoire d’une réserve est déterminé au cas par cas et décrit dans l’arrêté préfectoral de création de la réserve. Un périmètre de protection, terrestre, marin et/ou aérien peut être défini autour de la réserve.

Le décret de classement en réserve naturelle instaure trois types d’acteurs nouveaux sur le territoire où se trouve la réserve  :

  • le gestionnaire (une collectivité, une association, une fondation, un organisme public ou un parc naturel). Cet organisme met en place un plan de gestion de la réserve qui détermine sur 5 ans les actions de conservation et de protection de la réserve, ainsi que la concertation avec les différents acteurs concernés.
  • le comité consultatif, obligatoire, est composé du préfet de département où se situe la réserve, et les représentants de tous les acteurs en présence sur la réserve  : associations de protection de la nature, pêcheurs et chasseurs éventuels, agriculteurs, résidents permanents et secondaires, collectivité(s), agence de l’eau, ONF, etc.
  • le comité scientifique, facultatif, qui permet au comité consultatif et au gestionnaire de prendre des mesures de gestion et de protection appuyés par des arguments scientifiques.

Site classé
Les objectifs des sites classés sont la protection et la conservation d’un espace naturel ou bâti, dont l’intérêt paysager est exceptionnel.
L’initiative peut venir de l’Etat, d’élus, d’associations, de propriétaires. La procédure est menée par l’Etat qui réalise une étude pour définir un périmètre et justifier le classement. Si le site appartient à des personnes privées, les propriétaires sont invités à se prononcer sur le projet de classement lors de l’enquête qui est ouverte par le préfet. En cas d’accord des propriétaires, le classement est prononcé par arrêté ministériel. En cas de désaccord d’un propriétaire, le classement est prononcé par décret en Conseil d’Etat, après consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages. Si le site appartient à l’Etat, et en cas d’accord du ministre des finances et du ministre chargé de la gestion du domaine, le classement est prononcé par arrêté ministériel. Dans le cas contraire, la décision est prise par décret en Conseil d’Etat. Si le site appartient à une commune, un département ou un établissement public et que ceux-ci sont d’accord, le classement est pris par arrêté ministériel ; en cas de désaccord, le classement est pris par décret en Conseil d’Etat après avis de la commission supérieure.
Dans les communes dotées d’un P.L.U., l’emplacement du site classé doit être reporté au P.L.U. en qualité de servitude d’utilité publique opposable aux tiers.
Tous travaux susceptibles de détruire ou modifier l’état ou l’aspect des lieux sont interdits, sauf autorisation expresse du ministre après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et, le cas échéant, de la commission supérieure. Cependant cette autorisation est de la compétence du préfet, après avis de l’architecte des bâtiments de France, dans des cas limitativement énumérés par le décret du 15 décembre 1988 (clôtures, travaux de ravalement, piscines non couvertes,…).
Les nouveaux réseaux électriques ou téléphoniques doivent être enfouis, ou appliqués en façade pour les lignes électriques de moins de 19.000 volts.
Le camping et le stationnement de caravane ainsi que la création de terrain de camping et de caravanage sont interdits, sauf dérogation du ministre. L’affichage publicitaire est interdit. Les enseignes sont soumises à autorisation du maire avec avis conforme de l’architecte des bâtiments de France.

Site inscrit
L’objectif des sites inscrits est la préservation d’un paysage naturel ou bâti, quelle que soit son étendue. A l’initiative de l’Etat, d’élus, d’associations, de particuliers. La procédure est menée par l’Etat qui réalise une étude pour définir un périmètre et justifier l’inscription. L’avis des communes concernées est requis par le préfet avec un délai de réponse de 3 mois. L’inscription est prononcée par arrêté ministériel. L’avis des propriétaires n’est pas requis. Dans les communes dotées d’un P.L.U., l’emplacement du site inscrit doit être reporté au P.L.U. en qualité de servitude d’utilité publique opposable aux tiers.
Toute modification de l’état ou de l’aspect des lieux et tous travaux (autres que ceux d’exploitation courante des fonds ruraux et d’entretien normal des constructions) ne peuvent être entrepris sans qu’ils aient été déclarés 4 mois à l’avance auprès du préfet qui consulte l’architecte des bâtiments de France (la demande de permis ou la déclaration préalable au titre du code de l’urbanisme tient lieu de déclaration préalable au titre du code de l’environnement). La création de terrain de camping est interdite sauf dérogation. La publicité est interdite dans les sites inscrits, sauf disposition contraire d’un règlement local. Les enseignes sont soumises à autorisation du maire après avis simple de l’architecte des bâtiments de France. La démolition d’un bâtiment en site inscrit ne peut intervenir qu’avec l’accord exprès de l’architecte des bâtiments de France.

Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux
L’inventaire des Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux a été réalisé en vue  :

  • de la protection d’habitats permettant d’assurer la survie et la reproduction des oiseaux sauvages rares ou menacés,
  • de la protection des aires de reproduction, de mue, d’hivernage et des zones de relais de migration pour l’ensemble des espèces migratrices.

Les ZICO sont l’équivalent de ZNIEFF oiseaux. La prise en compte d’une zone dans le fichier ZICO ne lui confère pas de protection réglementaire. La conservation des ZICO nécessite leur prise en compte dans les schémas d’aménagement, et ce à toutes les échelles de décision. Les populations d’oiseaux sauvages abritées par les ZICO font l’objet d’un suivi régulier dans le cadre de l’observatoire du patrimoine naturel.
Zones naturelles d’intérêt écologique faunistique et floristique de type I et II
L’objectif du programme Z.N.I.E.F.F. (Zones naturelles d’intérêt écologique faunistique et floristique) est d’avoir une connaissance permanente aussi exhaustive que possible des espaces naturels, terrestres et marins, dont l’intérêt repose soit sur l’équilibre et la richesse de l’écosystème soit sur la présence d’espèces de plantes ou d’animaux rares et menacées.

Il est censé établir une base de connaissance, accessible à tous et consultable avant tout projet, afin d’améliorer la prise en compte de l’espace naturel et d’éviter autant que possible que certains enjeux d’environnement ne soient révélés trop tardivement et de permettre une meilleure prévision des incidences des aménagements et des nécessités de protection de certains espaces fragiles.
L’inventaire Z.N.I.E.F.F. est réalisé à l’échelle régionale par des spécialistes. Deux types de zones sont définis  :

  • Zones de type I  : secteurs de superficie en général limitée, caractérisés par leur intérêt biologique remarquable.
  • Zones de type II  : grands ensembles naturels riches et peu modifiés, ou qui offrent des potentialités biologiques importantes.

La prise en compte d’une zone dans le fichier Z.N.I.E.F.F. ne lui confère pas de protection réglementaire. Dans le cadre de l’élaboration de documents d’urbanisme (P.L.U., S.C.O.T.), l’inventaire Z.N.I.E.F.F. fournit une base essentielle pour localiser les espaces naturels (zones N). Lors de l’élaboration d’un plan, programme ou projet par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale, le préfet communique les informations contenues dans l’inventaire Z.N.I.E.F.F.

Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager
Une Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP) a pour objet d’assurer la protection du patrimoine paysager et urbain et mettre en valeur des quartiers et sites à protéger pour des motifs d’ordre esthétique ou historique.

La constitution d’une Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) est une procédure qui tend à donner aux communes un rôle actif dans la gestion et la mise en valeur de leur patrimoine. Elle leur permet en effet de mener, conjointement avec l’État, une démarche de protection et d’évolution harmonieuse de certains quartiers. La décision d’engager l’étude d’une ZPPAUP appartient au maire et à son conseil municipal qui peut se faire assister par l’Architecte des bâtiments de France et le Service départemental de l’architecture et du patrimoine.
La procédure de ZPPAUP s’adapte à tous les types de lieux (construits ou naturels, grands ou petits, communaux ou intercommunaux), pourvu qu’ils soient dotés d’une identité patrimoniale. Elle peut être mise en œuvre aussi bien dans les centres anciens que dans des quartiers de la reconstruction ou des espaces ruraux. Une ZPPAUP peut englober des abords de monuments historiques tout en proposant des périmètres mieux adaptés au terrain et des outils de protection plus souples : cônes de visibilité, axes des vues, ensembles de façades, etc.
Au terme de la procédure, elle est créée et délimitée, après enquête publique, par un arrêté du préfet de région avec l’accord de la commune et après avis de la Commission régionale du patrimoine et des sites.
Le document de ZPPAUP, en tant que servitude d’utilité publique, est annexé au plan local d’urbanisme (PLU). Celui-ci est généralement modifié en conséquence, et ses objectifs enrichis d’une dimension patrimoniale et qualitative. C’est le conseil municipal qui normalement décide la mise à l’étude de la ZPPAUP avec l’assistance de l’Architecte des bâtiments de France et du Service départemental de l’architecture et du patrimoine.
La zone de protection comporte des prescriptions particulières en matière d’architecture et de paysage. Les travaux de construction, de démolition, de déboisement, de transformation ou de modification de l’aspect des immeubles compris dans le périmètre de la zone de protection sont soumis à autorisation spéciale.
Les ZPPAUP suppriment le rayon de 500 m autour des monuments historiques et son champ de visibilité  : l’avis simple de l’ABF s’applique alors sur l’ensemble de la nouvelle délimitation. Mais la ZPPAUP peut se concevoir également en l’absence de monument historique : elle prend en considération un ensemble et, de ce fait, se conçoit au sein de celui-ci, selon ses valeurs architecturales et urbaines propres.
Un amendement parlementaire modifie l’article L. 642-3 du code du patrimoine. En insérant une nouvelle rédaction, il vise « à simplifier le dispositif, tout en l’assouplissant ». Concrètement, les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) seraient remplacées par des aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine. « Créée par l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme, l’aire de mise en valeur aurait un objet plus large que la ZPPAUP puisque l’objectif de développement durable serait pris en compte. Fondée sur un diagnostic partagé, la définition de l’aire ferait l’objet de trois documents, à l’instar du plan local d’urbanisme  : un rapport de présentation, un règlement et des documents graphiques. La création d’une telle aire ferait l’objet d’une concertation. Une instace consultative composée d’acteurs locaux serait chargée du suivi de la conception et de la mise en oeuvre des règles applicables à l’aire. En cas de travaux réalisés sur des bâtiments se trouvant dans une telle aire, les demandes d’autorisation feraient l’objet d’une procédure simplifiée, comprenant  : des délais de traitement de demandes par les différentes instances administratives concernées - maire, architecte des bâtiments de France, préfet de région, ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés - qui seraient strictement encadrés par la loi, le silence de l’administrative valant approbation tacite ; un véritable arbitrage du préfet de région en cas de conflit entre l’autorité compétente pour la délivrance des permis de construire et l’architecte des bâtiments de France ».

Espaces remarquables du littoral
Cette réglementation qui s’appuie sur le L 146-6 de la loi littoral concerne les communes riveraines des mers et océans, des étangs salés et des plans d’eau intérieurs supérieurs à 1000 ha. Dans l’estuaire de la Seine, les communes littorales sont  : Quillebeuf sur Seine, le Marais Vernier, Saint Samson de la Roque, Foulbec, Conteville, Berville sur Mer, la Cerlangue et Tancarville.
Les objectifs sont de préserver les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentant un intérêt écologique, de concilier protection des espaces et maintien des activités économiques traditionnelles et de répondre à la demande sociale d’ouverture au public des espaces naturels.
Les documents d’urbanisme (PLU et cartes communales) doivent identifier et préserver, en fonction de l’intérêt écologique qu’ils présentent les espaces présentant un intérêt naturel certain, ainsi que les espaces en arrêté de protection de biotope, les zones de repos, de nidification et de gagnage de l’avifaune désignée par la directive « oiseaux » du 2 avril 1979, les parties naturelles des sites inscrits ou classés, les réserves naturelles, les formations géologiques.
Seuls peuvent être réalisés des aménagements légers à condition qu’ils ne dénaturent pas le caractère du site et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux et une enquête publique est exigée pour la plupart des aménagements dans ces espaces.
Les installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, au fonctionnement des services publics portuaires autres que ports de plaisance ne sont pas soumis à ces dispositions quand la localisation répond à une nécessité technique impérative.
Une jurisprudence abondante déclare les articles L. 146-6 et R. 146-1 et 2 opposables non seulement aux documents d’urbanisme mais aussi, directement, aux demandes d’occuper et d’utiliser le sol (par exemple, aux demandes de permis de construire).

Natura 2000
L’objectif de ce réseau européen est de préserver la diversité biologique et de valoriser le patrimoine naturel de nos territoires. Le maillage de sites s’étend sur toute l’Europe. En la matière, les deux textes de l’Union les plus importants sont les directives « Oiseaux » (1979) et « Habitats faune flore » (1992). Elles établissent la base réglementaire du grand réseau écologique européen. Les sites désignés au titre de ces deux directives forment le réseau Natura 2000.

Les objectifs des Directives Habitats et Oiseaux  :

  • la protection de la biodiversité dans l’Union européenne,
  • le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire,
  • la conservation des habitats naturels (listés à l’annexe I de la Directive) et des habitats d’espèces (listés à l’annexe II de la Directive) par la désignation de zones spéciales de conservation (ZSC) qui peuvent faire l’objet de mesures de gestion et de protection particulières,
  • la protection d’habitats permettant d’assurer la survie et la reproduction des oiseaux sauvages rares et/ou menacés,
  • la protection des aires de reproduction, de mue, d’hivernage et des zones de relais de migration pour l’ensemble des espèces migratrices,
  • la mise en place du réseau Natura2000 constitué des ZPS et des ZSC.

Chaque état désigne des milieux en ZPS. Il en informe la commission de l’Union européenne.
Les Etats prennent des mesures (dispositif réglementaire ou contractuel) pour éviter tout effet significatif sur les populations ou les habitats des ZPS. L’effet du classement suit le territoire concerné, en quelque main qu’il passe (propriétaire ou usufruitier). Les projets susceptibles d’affecter une ZPS de manière significative doivent faire l’objet d’une évaluation de leur impact. Les Etats ne peuvent les autoriser que s’il est démontré que ces projets ne porteront pas atteinte au site concerné, excepté en cas de raisons impératives d’intérêt public majeur.