Qu’est-ce que la GEMAPI ?



Compétence obligatoire confiée depuis le 1er janvier 2018 aux intercommunalités, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) associe la gestion du bon fonctionnement des milieux aquatiques et la prévention des risques d’inondation. L’objectif est de conjuguer, à l’échelle des bassins versants et sur le littoral, les actions concourant à ralentir les écoulements, améliorer la qualité de l’eau et la biodiversité et réduire les inondations.


Une compétence dévolue aux intercommunalités

La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) est une compétence confiée aux intercommunalités à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes) par les lois de décentralisation n° 2014-58 du 27 janvier 2014 (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « MAPTAM ») et n° 2015-991 du 7 août 2015 (loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe »), depuis le 1er janvier 2018.

Cette compétence, exclusive et obligatoire, se substitue aux actions préexistantes des collectivités territoriales et de leurs groupements, actions jusqu’alors facultatives et non uniformément présentes sur les territoires.

La compétence GEMAPI est composée des missions visées aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L.211-7 du code de l’environnement, à savoir, respectivement  :
1. l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique
2. l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris leurs accès
3. la défense contre les inondations et contre la mer
4. la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines

Cette compétence concentre ainsi à l’échelle intercommunale des compétences précédemment morcelées. La collectivité peut ainsi concilier d’une part urbanisme et prévention des inondations par une meilleure intégration du risque d’inondation dans l’aménagement du territoire, notamment via les documents d’urbanisme et la gestion des ouvrages de protection et d’autre part urbanisme et gestion des milieux aquatiques en facilitant l’écoulement des eaux et en gérant des zones d’expansion des crues.

En définitive cette compétence modernise la gouvernance en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations sur le territoire afin de favoriser une vision stratégique et partagée à l’échelle des bassins versants, voire à une plus grande échelle.

Si la compétence obligatoire GEMAPI est limitée à ces quatre missions, il peut être pertinent pour les collectivités concernées d’intégrer à ce périmètre de compétences une ou plusieurs des autres missions facultatives décrites à l’article L.211-7 du code de l’environnement, actuellement exercées par d’autres collectivités territoriales ou leurs groupements ou par des établissements publics territoriaux de bassin, en fonction des enjeux du bassin, notamment : « la maîtrise des eaux de ruissellement et la lutte contre l’érosion » et « l’animation et la concertation dans le domaine de la gestion des eaux ».


Quelles missions comprend la GEMAPI ?

L’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique
Cette mission comprend tous les aménagements visant à préserver, réguler ou restaurer les caractères hydrologiques ou géomorphologiques des cours d’eau, comme notamment  :

  • la définition et la gestion d’aménagements hydrauliques (rétention, ralentissement et ressuyages des crues ; barrages de protection ; casiers de stockage des crues…)
  • la création ou la restauration des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ;
  • la création ou la restauration de zones de mobilité d’un cours d’eau.

L’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau
L’entretien du cours d’eau ou canal a pour objectif de le maintenir dans son profil d’équilibre, de permettre l’écoulement naturel des eaux et de contribuer à son bon état écologique ou à son bon potentiel écologique.

La collectivité n’a vocation à intervenir qu’en cas de défaillance du propriétaire (particulier riverain pour les cours d’eau non domaniaux, État ou collectivité pour les cours d’eau domaniaux, le cas échéant avec une gestion confiée à VNF s’agissant du domaine public fluvial navigable), ou des opérations d’intérêt général ou d’urgence.

Concrètement, l’entretien consiste en l’enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou non et en l’élagage ou recépage de la végétation des rives. L’entretien d’un plan d’eau a pour objet de contribuer au bon état ou bon potentiel des eaux, et passe par la réalisation des vidanges régulières, l’entretien des ouvrages hydrauliques du plan d’eau ou encore le faucardage de la végétation. Cette mission comprend également la réalisation de travaux hydrauliques d’aménagement et de rectification du lit d’un torrent de montagne.

La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides
Cette mission comprend  :

  • le rattrapage d’entretien au sens du II de l’article L. 215-15 du code de l’environnement ;
  • la restauration hydromorphologique des cours d’eau intégrant des interventions visant le rétablissement de leurs caractéristiques hydrologiques et morphologiques ainsi qu’à la continuité écologique des cours d’eau ;
  • la protection des zones humides et la restauration des zones humides dégradées au regard de leur intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, de leur valeur touristique, paysagère, cynégétique ou écologique.

La défense contre les inondations et contre la mer
Cette mission comprend la création, la gestion, la régularisation d’ouvrages de protection contre les inondations et contre la mer, comme notamment  :

  • la définition et la gestion des systèmes d’endiguements (au sens de l’article R. 562-13 du code de l’environnement) avec le bénéfice de la mise à disposition des digues (I de l’article L.566-12-1 du code de l’environnement) et des autres ouvrages publics nécessaires (II de l’article L.566-12-1 précité) ;
  • la mise en place de servitudes sur des terrains d’assiette d’ouvrages de prévention des inondations (ou d’ouvrages pouvant contribuer à cette mission), lorsque ces terrains sont privés (L. 566-12-2 code de l’environnement) ;

Un système d’endiguement, notion nouvellement introduite par le « décret digues » (décret n°2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques), se compose des digues à proprement parler, mais aussi de l’ensemble des éléments concourant à préserver une même zone protégée des inondations  : digues, infrastructures routières et ferroviaires, vannes, écluses, aménagements hydrauliques spécifiques, etc.

Il appartient donc désormais aux autorités locales compétentes en matière de GEMAPI de définir  :

  • les zones qu’elles souhaitent protéger des inondations au moyen de systèmes d’endiguement ;
  • le niveau de protection du système d’endiguement.

Pour cela l’autorité compétentes en matière de GEMAPI doit demander une autorisation du système d’endiguement au titre de la « loi sur l’eau », dont les éléments seront justifiés par l’étude de danger associée. Cette dernière, réalisée par un bureau d’étude agréé, permet de garantir la validité des choix de l’autorité compétentes en matière de GEMAPI. Le plan de l’étude de dangers des systèmes d’endiguement est précisé par l’arrêté du 7 avril 2017

Si la « défense contre les inondations et contre la mer » est plus particulièrement constituée par la mise en œuvre et l’entretien de systèmes de protection, la GEMAPI introduit un volet « prévention des inondations » articulé autour des trois autres missions qui permettent  :

  • de réaliser des travaux à l’échelle d’un bassin hydrographique pour ralentir les écoulements par des techniques adaptées (retenues, zones d’expansion, hydraulique douce) pour agir sur les crues ou pour déplacer les enjeux à protéger ;
  • de mettre en œuvre à l’échelle des masses d’eau (cours d’eau, canaux, plans d’eau) des plans pluriannuels d’entretien et de restauration visant d’une part à assurer un entretien régulier et à réaliser des opérations de restauration d’un fonctionnement hydraulique le plus naturel possible de ces masses d’eau ;
  • de protéger et de restaurer (les connexions) des zones humides qui assurent à la fois des fonctions hydrauliques agissant sur la prévention des inondations (stockage de l’eau par la fonction « éponge ») mais aussi sur la qualité de l’eau (capacité épuratoire) et sur les milieux aquatiques (soutien des étiages et fonctions corollaires de biodiversité).

Les missions les plus structurantes pour les territoires soumis à un aléa fort consisteront en  :

  • la surveillance, l’entretien et, le cas échéant, le confortement des digues qui doivent désormais faire partie d’un système d’endiguement ;
  • la création et la gestion d’aménagements hydrauliques (zones d’expansion de crues, reconnexion d’annexes hydrauliques latérales, ouvrages de rétention) permettant de ralentir l’écoulement des eaux.

Le code de l’environnement a été complété par des dispositions visant à faciliter la reprise en gestion, par les nouvelles autorités locales compétentes en matière de prévention des inondations, de toutes les digues existantes ou autres ouvrages de même nature susceptibles d’être utiles pour un exercice efficace et à moindre coût de cette compétence  :

  • l’article L.566-12-1-I prévoit la mise à disposition des anciennes digues de droit public, quel qu’en ait été le maître d’ouvrage initial ;
  • l’article L.566-12-1-II étend ce principe de mise à disposition aux ouvrages et infrastructures appartenant à des personnes morales de droit public, dont les caractéristiques et la localisation font qu’ils peuvent contribuer utilement à la prévention des inondations. C’est ainsi que, par exemple, un remblai ferroviaire pourra dorénavant être intégré dans un système d’endiguement sous la responsabilité de l’autorité locale compétente pour la prévention des inondations, moyennant éventuellement des adaptations que cette autorité aura réalisées en coordination avec la SNCF ;
  • l’article L.566-12-2 permet à l’autorité locale compétente pour la prévention des inondations d’instaurer des servitudes sur les terrains d’assiette des anciennes digues privées afin que la collectivité puisse les réutiliser dans le cadre du système d’endiguement qu’elle aura décidé.
Au terme de la période de transition (s’étendant jusqu’au 1er juillet 2024) les seuls ouvrages de protection contre les inondations qui seront autorisées sur le territoire le seront dans le cadre de systèmes d’endiguement sous la gestion d’une autorité compétentes en matière de GEMAPI. Aucune autre entité ne pourra gérer d’ouvrages de protection contre les inondations ou de digues. Les ouvrages de protection contre les inondations non repris dans un système d’endiguement devront être rendus transparents hydrauliquement.

Pour en savoir plus :
Fiche pédagogique sur le décret « digues »
Niveau de protection d’un système d’endiguement
Mise à disposition des digues et GEMAPI

Une mesure fiscale nouvelle

La loi MAPTAM a également créé une recette fiscale nouvelle et dédiée à la GEMAPI, dite « taxe GEMAPI ». Sa mise en œuvre est facultative. La taxe est ventilée entre la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, la taxe d’habitation et la cotisation foncière des entreprises.

Le montant de la taxe recouvrée est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence GEMAPI, sans pouvoir excéder un plafond de 40 € par habitant et par an.

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