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Climat, Air, Transition Énergétique

Comprendre les obligations de la loi LOM (loi d’organisation de la mobilité) en terme de qualité de l’air

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publié le 20 novembre 2020

  Rappel du contexte contentieux

Malgré les progrès significatifs accomplis ces dernières décennies pour réduire les émissions de polluants atmosphériques, la France reste, pour certains polluants, confrontée à des dépassements des normes réglementaires établies de manière à assurer la protection de la santé humaine. Ces dépassements ont d’ailleurs conduit  :

  • la Commission Européenne à adresser à la France en mai 2015 un avis motivé pour non-respect desnormes sur les particules (PM10) ;
  • le Conseil d’État à enjoindre l’État, dans son arrêt du 12 juillet 2017, de prendre toutes les mesures pour que les normes sanitaires européennes soient respectées dans les délais les plus brefs ;
  • 78 personnes physiques, associations et mairies à porter en 2019, devant le Conseil d’État une demande d’astreinte pour la non-exécution de la décision du 12 juillet 2017 précitée ;
  • la Commission Européenne à saisir, en octobre 2018, la Cour de Justice de l’Union européenne pour non-respect des normes relatives au dioxyde d’azote ;
  • plusieurs personnes physiques à engager des démarches pour carence fautive de l’État devant les tribunaux administratifs.

Ces démarches contentieuses ont d’ailleurs conduit :

  • les tribunaux administratifs de Montreuil, Paris, Lyon et Lille, à reconnaître en 2019 la carence fautive de l’État concernant l’insuffisance des plans de protection de l’atmosphère (PPA) mis en oeuvre sur chacun des territoires concernés ;
  • la Cour de Justice de l’Union européenne à condamner le 24 octobre 2019 la France au titre de l’article 258 du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne) au regard des dépassements systématiques et persistants des valeurs limites de concentration en dioxyde d’azote (polluant principalement émis par le secteur des transports) constatés sur la période 2010-2016 sur plusieurs parties du territoire et de l’insuffisance des plans d’actions mis en œuvre pour revenir sous les valeurs limites dans les délais les plus courts possibles.

  Les enjeux de la loi d’orientation des mobilités

Les transports sont essentiels dans notre vie quotidienne  : pour se former, aller au travail ou retrouver un emploi, se soigner, etc. Or, ce secteur constitue une importante source de pollution atmosphérique en étant le principal émetteur de dioxyde d’azote (NO2). De ce fait, au regard du contexte contentieux précité et de ses récentes condamnations, de nouvelles actions ont été inscrites dans la loi d’orientation des mobilités (LOM) n°2019-1428 du 24 décembre 2019 de manière à amplifier et accélérer l’amélioration durable de la qualité de l’air.
Pour en savoir plus sur la LOM :


  Les territoires concernés par l’application de l’article 85 de la loi LOM

L’article 85 s’applique :

  • aux EPCI de plus de 100 000 habitants
  • aux EPCI de plus de 20 000 habitants couverts partiellement ou intégralement par un PPA. A ce jour, le PPA applicable en Normandie couvre les département de l’Eure et de Seine Maritime ; il est actuellement en révision.

  Les dispositions de l’article 85 de la loi LOM

Intégration d’un plan de réduction des émissions de polluants atmosphériques :
L’article 85 prévoit notamment que les Plans Climats Air Énergie Territoriaux (PCAET) établis sur les territoires précités définissent un plan d’action en vue d’atteindre des objectifs territoriaux biennaux, à compter de 2022, de réduction des émissions de polluants atmosphériques au moins aussi exigeants que ceux prévus au niveau national en application de l’article L. 222-9 du code de l’environnement (objectifs fixés par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques dit PREPA ).

Si les objectifs territoriaux biennaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques ne sont pas atteints, le plan d’action doit être renforcé dans un délai de dix-huit mois, sans qu’il soit procédé à une révision du PCAET, ou lors de la révision du PCAET si celle-ci est prévue dans un délai plus court.

Respect des normes de qualité de l’air :
En sus des dispositions précitées, l’article 85 de la loi LOM prévoit également sur ces mêmes territoires que le plan d’actions permette de respecter les normes de qualité de l’air définies à l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans les délais les plus courts possibles, et au plus tard en 2025. Cette disposition intègre donc une approche en termes de concentrations de polluants dans l’air. Ces normes sont issues des seuils réglementaires européens et non des lignes directrices de l’OMS, sensiblement plus basses pour les particules fines.

Étude relative aux zones à faible émission en lien avec la mobilité dites « ZFE-m » :
En sus des dispositions précitées, l’article 85 de la loi LOM prévoit que le plan d’action comporte une
étude portant sur  :

  • la création, sur tout ou partie du territoire concerné, d’une ou plusieursZFE_m ;
  • les perspectives de renforcement progressif des restrictions afin de privilégier la circulation des véhicules à très faibles émissions au sens de l’article L. 318-1 du code de la route.

Lorsque l’institution d’une ZFE-m est obligatoire en application de l’article 86 de la LOM, le contenu de cette étude est précisé au premier alinéa du III de l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales. Elle doit comprendre l’objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus de leur mise en œuvre, notamment en termes d’amélioration de la qualité de l’air et de diminution de l’exposition de la population à la pollution atmosphérique. L’article R. 2213-1-0-1 du code de ’environnement détaille le contenu de l’étude.

Lorsque l’institution d’une ZFE-m n’est pas obligatoire en application de l’article 86 de la LOM, le contenu de l’étude n’est pas fixé réglementairement. Elle doit néanmoins permettre de démontrer l’intérêt ou pas de la création d’une ZFE-m sur tout ou partie du territoire au regard de la capacité du plan d’actions à atteindre les objectifs énoncés en l’absence d’une telle initiative et des bénéfices environnementaux et sanitaires qui pourraient être associées à son instauration.

  • Attention particulière vis-à-vis des établissements recevant du public dit "sensible" :
    • En sus des dispositions précitées, le plan d’action doit prévoir les solutions à mettre en œuvre en termes d’amélioration de la qualité de l’air et de diminution de l’exposition chronique des établissements recevant les publics les plus sensibles à la pollution atmosphérique.
  • Cohérence avec le PPA applicable en Normandie :
    • Le plan d’action visé par l’article 85 de la loi LOM doit contribuer à atteindre les objectifs du PPA Normandie lorque ce dernier concerne l’EPCI. A ce jour, Le PPA applicable en Normandie couvre les département de l’Eure et de Seine Maritime ; il est actuellement en révision.

  Délais de mise en œuvre par les collectivités des dispositions de l’article 85 de la LOM

Cas des PCAET adoptés avant la publication de la loi LOM n’intégrant pas un plan d’action de réduction des émissions de polluants atmosphériques :
Le plan d’action doit être adopté  :

  • avant le 1er janvier 2021 pour les EPCI concernés ne respectant pas les normes de qualité de l’air
  • avant le 1er janvier 2022 pour les autres EPCI concernés.

Cas des PCAET non adoptés avant la publication de la loi LOM :
La loi ne prévoit pas une entrée en vigueur plus tardive des obligations précitées pour les EPCI pour lesquels le PCAET n’a pas été adopté avant la publication de la loi LOM. Il en ressort par conséquent que les PCAET en cours d’élaboration doivent intégrer ce plan.


  Les dispositions de l’article 86 de la loi LOM

L’article 86 de la loi LOM vient modifier l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux ZFE-m et créer de nouvelles dispositions sur cette thématique.

Cet article prévoit l’instauration obligatoire d’une ZFE-m :

  • avant le 31 décembre 2020, lorsque les normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L.221-1 du code de l’environnement ne sont, au regard de critères définis par voie réglementaire, pas respectées de manière régulière sur le territoire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent ;
  • dans un délai de deux ans à compter du 1er janvier 2021 lorsque les normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L.221-1 du code de l’environnement ne sont, au regard de critères définis par voie réglementaire, pas respectées de manière régulière sur le territoire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent et que les transports terrestres sont à l’origine d’une part prépondérante des dépassements (disposition ayant pour objet de tenir compte d’une potentielle révision à la baisse des normes de qualité de l’air).

Cet article prévoit également :

  • la possibilité de créer des ZFE-m dans les agglomérations qui ne seraient pas couvertes par des PPA ;
  • la possibilité de recourir à une étude unique et à une seule procédure de participation du public lorsqu’un projet de ZFE-m couvre le territoire de plusieurs collectivités territoriales ;
  • la possibilité de reprendre l’étude réalisée préalablement à l’institution d’une ZFE-m lorsqu’il est envisagé d’étendre les mesures arrêtées à tout ou partie du territoire d’une autre commune ou collectivité territoriale limitrophe (moyennant l’apport des éléments justifiant cette extension et, le cas échéant, ceux nécessaires à l’actualisation de l’étude initiale) ;
  • une dispense des dispositions du présent du III de l’article L.2213-4-1 du CGCT lorsque l’institution d’une ZFE-m constitue l’une des mesures du plan d’actions pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques du PCAET et que les restrictions envisagées ont, pour l’essentiel, fait l’objet de l’étude prévue au deuxième alinéa du 3° du II de l’article L. 229-26 du code de l’environnement ;
  • une campagne d’information locale d’une durée minimale de 3 mois pour porter à la connaissance du public le périmètre contrôlé ainsi que les restrictions mises en œuvre ;
  • la possibilité de relever les infractions avec des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules.

Contact : bcae.seclad.dreal-normandie@developpement-durable.gouv.fr